parte 6

 El enfoque gubernamental de estándares relativos a la sociedad: el caso de la Unión Europea

La manera en que la pobreza ha sido asumida en la Unión Europea es heredera del enfoque de los estándares socialmente relativos, el cual ha sido muy influyente para ampliar la visión que se tiene sobre la pobreza en este contexto institucional. El enfoque gubernamental de la Unión Europea ha medido la pobreza de dos maneras: primero usó una línea de pobreza relativa, y luego amplió el método de medición para agregar una serie de indicadores que son usados junto con el ingreso para medir exclusión social o falta de participación de acuerdo con las normas de vida social comúnmente aceptadas. A pesar de que existe una diferencia en la manera en que esos procedimientos representan la pobreza, han tenido en común que ninguno de ellos considera la pobreza de una manera fija: es decir, como el equivalente a la cantidad de dinero necesaria para adquirir un conjunto de bienes y servicios incluidos en una canasta.

A partir de la década de 1970 comenzó la preocupación por la pobreza en la Unión Europea. Originalmente varios programas midieron la pobreza en los Estados miembros, usando como criterio de pobreza una línea relativa; es decir considerando en pobreza a todas aquellas personas que vivían por debajo de 50 por ciento de la media del ingreso en cada país. Más recientemente se produjo un cambio para considerar la pobreza como todas aquellas personas que vivían por debajo de 60 por ciento de la mediana del ingreso. La oficina de Estadísticas de la Unión Europea (Statistical Office of the European Communities) recomendó este cambio porque la mediana no es sensible a observaciones extremas [el ingreso de las familias más ricas que generalmente no está bien representado en las encuestas de ingreso y gasto⁹ (Jenkins y Rigg, 2001)] y por consiguiente resulta más estable año con año. Este nuevo umbral es ahora el oficial para medir la pobreza.

La línea de pobreza relativa implica que el criterio detrás de su construcción responde a un estándar oficial de ciudadanía. Es decir, individuos y familias que viven con ingresos menores a ese umbral son considerados en pobreza por la mayoría de los gobiernos europeos. Aunque las líneas relativas son arbitrarias, este enfoque relaciona la pobreza con los niveles normales de vida de una sociedad porque asume que la participación plena en la sociedad es difícil si un individuo tiene ingresos muy por debajo del promedio social. El uso extendido de este método se ha debido a tres razones: su simplicidad, su utilidad para desarrollar estudios comparativos y la transparencia de sus resultados.

Sin embargo, descansar solamente en una línea de pobreza relativa ha sido muy criticado porque el método no presenta evidencia empírica de que todos los que están por debajo de esa línea están realmente en la pobreza, es decir, están padeciendo falta de participación en la vida social. En ese sentido, ha sido considerada más una medida de desigualdad que de pobreza como tal (Sen, 1984; Atkinson, 1998). No obstante, el método permite aplicar un rango de líneas de pobreza relativas a la distribución del ingreso de un país determinado y comparar los resultados obtenidos a través de diferentes umbrales. De hecho, Atkinson (1985) ha argumentado que usar diferentes cortes que representan diferentes niveles de ingreso puede resultar preferible para alcanzar consenso social respecto a la condición que se está tratando de medir, que una sola línea de pobreza que represente un todo o nada.

Ante los problemas del método y con el objetivo también de ampliar la manera en que se entiende la pobreza, la Unión Europea recientemente la ha considerado una forma de exclusión social. Desde el año 2000 hubo un acuerdo en la comunidad en dar pasos importantes para coordinar sus políticas para erradicar la pobreza y la exclusión social, para ello se acordó un método de coordinación entre los países (open method of coordination). Para lograr este objetivo se creó un grupo de indicadores para medir exclusión social, conocidos como indicadores de Laeken. Éstos fueron adoptados siguiendo las recomendaciones de Atkinson et al. (2002). En este momento existen 21 indicadores, entre los que se incluyen la cantidad de personas con recursos por debajo de 60 por ciento de la mediana, indicadores de desigualdad en la distribución del ingreso, indicadores sobre las tasas de empleo, indicadores que miden baja calificación educacional, baja esperanza de vida y pobres condiciones de salud. Con esos pasos existe un reconocimiento claro por parte de la Unión Europea de que la pobreza es multidimensional. Consecuentemente, para medir su progreso es importante usar indicadores más amplios y no sólo medidas monetarias (Atkinson et al., 2005).

La racionalidad detrás de este cambio se debe a que en la discusión europea se ha alcanzado un consenso sobre la conveniencia de utilizar una combinación de métodos directos e indirectos para medir la pobreza (Nolan y Whelan, 1996; Gordon y Townsend, 2000; Lister, 2004; Gordon, 2006). El método indirecto considerara la pobreza como la falta de ingreso suficiente para alcanzar cierta satisfacción de necesidades. El método directo, en cambio, identifica como pobres a aquellos que no están satisfaciendo de hecho sus necesidades. Es decir, provee evidencia de la situación de pobreza sin ningún tipo de aproximación o intermediación, que es lo que representa usar el método del ingreso. Ambos tienen desventajas cuando son utilizados de manera independiente. Las del método del ingreso a través de una línea relativa fueron mencionadas arriba: identifica como pobres a todos aquellos que están por debajo de un umbral de ingreso, siendo que no necesariamente están experimentando carencias. El directo, por su parte, identifica como no pobre a todo el que satisface una serie de necesidades; sin embargo, no toma en cuenta la manera en que esos individuos se proveen de los recursos para hacerlo (pudiera ser a través de métodos que la sociedad considera inapropiados, como pedir dinero en la calle, endeudarse o robar, por ejemplo). Otra inconveniencia de usar el método directo por sí solo es que podría identificar como pobres a individuos con ingresos altos que, por otras razones, no están satisfaciendo ciertas necesidades. Este hecho ha sido comprobado por diferentes investigaciones que han mostrado que no todos aquellos individuos que pertenecen a grupos de bajos ingresos sufren privaciones de consumo y que algunos que no están entre los de menor ingreso sufren privaciones de consumo (Ringen, 1988; Nolan y Whelan, 1996). Por esa razón se ha considerado que es mejor identificar como pobres a todos aquellos que tengan ingresos por debajo de la línea y además presenten evidencia de importantes carencias, medidas a través de ciertos indicadores que representen privación de la vida normal en la sociedad.

Para definir los indicadores de privación también se ha creado un acuerdo acerca de la conveniencia de utilizar una definición consensual. El procedimiento más usado es el concebido por Mack y Lansley (1985). Los autores seleccionaron los indicadores de privaciones recogiendo, a través de encuestas de opinión, las percepciones de los individuos acerca de lo que es necesario en su propia sociedad. Aquellas cuestiones que fueran consideradas necesarias por una gran mayoría fueron las utilizadas para medir la pobreza. De esta forma se evita que el investigador defina los indicadores de privaciones de manera arbitraria. El uso de la definición consensual es muy importante porque implica que el criterio detrás de su construcción responde al estándar social de ciudadanía. Es decir, se usa la visión que comparte la mayoría de la población en una sociedad acerca de cuáles son las necesidades que un ciudadano de su propia sociedad debería tener satisfechas. La visión social de ciudadanía podría reafirmar, pero también diferir de la visión de ciudadanía que pueda estar definida legalmente en un país determinado. Por eso resulta de mayor utilidad.

Es importante aclarar que el procedimiento puesto en práctica en la Unión Europea no significa hacer una cuenta exhaustiva de cuánto dinero se necesita para satisfacer todas las necesidades o actividades que un ciudadano debe realizar. El procedimiento se caracteriza por seleccionar algunas que podrían considerarse, a priori por el investigador, importantes para la sociedad y preguntarle al público si esto realmente es así. Se asume que usando cierta medida cercana al ingreso medio de un país (como 60 por ciento de la mediana) esas necesidades pueden satisfacerse en su mayoría. Este procedimiento es muy diferente a realizar un ejercicio para definir una canasta de bienes y servicios completamente explícita en todos los rubros, lo cual tiene mucha mayor complejidad y es más costoso en tiempo, como se mencionó anteriormente. El movimiento hacia la noción de exclusión social por parte de la Unión Europea, donde se utilizan tanto medidas de ingreso como otros indicadores más amplios, tiene importantes consecuencias en términos de ampliar las acciones de política social (de desempleo, hacia la protección de ancianos y niños en general, de género, etc.), las cuales en los últimos años han cobrado una verdadera relevancia dentro de la agenda de la Unión Europea (Atkinson et al., 2005).