parte 3

 Una línea de pobreza fija: el caso de Estados Unidos

La línea de pobreza en Estados Unidos es el ejemplo clásico de aplicar en la práctica una línea de pobreza basada en el enfoque de la canasta de bienes y servicios. Ha sido altamente controvertida y objeto de críticas de la comunidad académica internacional (Glennerster, 2000). Uno de los principales problemas ha sido que las visiones de pobreza en Estados Unidos han estado aisladas de la comparación y el debate con otras experiencias internacionales (Smeeding, 2006).

La metodología de la línea oficial de pobreza de Estados Unidos fue diseñada por Mollie Orshansky (1965) para la seguridad social. Partió de determinar el costo de una dieta adecuada a través del uso de una canasta de alimentos diseñada por el Departamento de Agricultura. Posteriormente, a partir de la encuesta de ingreso de los hogares que se realizó en 1955 se calculó el coeficiente de Engel para determinar el costo del resto de las necesidades. La encuesta mostró que en promedio las familias usaban 35 por ciento de su presupuesto en alimentos. La línea de pobreza fue entonces el resultado de multiplicar el costo de la canasta de alimentos por tres.

En 1969 Estados Unidos adoptó esta línea como criterio oficial de pobreza. Desde ese momento la línea sólo ha sido modificada actualizando los precios por el índice de precios al consumidor (US Census Bureau, 2005). Las estadísticas sobre pobreza se calculan usando la Current Population Survey que recoge el ingreso bruto anual de los hogares.

La línea oficial de pobreza en Estados Unidos equivalió en 1969 a una cantidad de 3 743 dólares al año para una familia de cuatro integrantes. Indexada por el índice de precios al consumidor esta línea equivalía en 2006 a 20 614 dólares (US Census Bureau).⁷ La cantidad de dinero para 2006, sin embargo, representa el mismo poder de compra que aquella de 30 años atrás. Con esta línea la pobreza en Estados Unidos era de 12 por ciento en 1969, se mantuvo entre 11 y 15 por ciento desde la década de 1970. Durante la década de 2000 la pobreza ha oscilado entre 11 y 12 por ciento de la población.

Existe un consenso entre académicos sobre el hecho de que la línea tiene muchos problemas y no refleja la realidad de la pobreza en Estados Unidos (Danziger et al., 1986; Ruggles, 1990; Haveman, 1993, Citro y Michael, 1995) porque las necesidades, los patrones de consumo, la economía, la sociedad e incluso las políticas públicas que afectan la pobreza han cambiado marcadamente en el transcurso de esos 30 años. Un buen ejemplo es que cuando la línea fue lanzada por primera vez era equivalente a 46 por ciento de la mediana del ingreso (Danziger et al, 1986); en 1986 había caído a 32 por ciento; en 2002 era de 29 por ciento. Mientras los números de personas en la pobreza debajo de esta línea han caído o se han mantenido estables durante el periodo, seguramente hubieran aumentado si esta línea se hubiese mantenido constante en 46 por ciento de la mediana del ingreso.

Los problemas más señalados por los académicos son las debilidades que desde el principio tuvo la línea y que han ido empeorando con el paso del tiempo; también la necesidad permanente de actualizar la línea de pobreza y la manera en que esto podría hacerse. En 1995 se encargó a un panel del National Research Council una evaluación completa de la línea de pobreza en Estados Unidos (Citro y Michael, 1995). El resultado del estudio fue una exhaustiva revisión y una propuesta para la renovación total de la línea de pobreza.

Entre los problemas más importantes que desde el inicio poseía la línea de pobreza, diagnosticados por el estudio, está el hecho de que no distingue entre las necesidades de madres trabajadoras y no trabajadoras. Las primeras deben pagar guarderías para el cuidado de los hijos y estos gastos no están considerados en la línea. En general, la línea no distingue entre las necesidades de los trabajadores y no trabajadores. Los trabajadores tienen costos inevitables relacionados con el trabajo; incurren en estos costos para poder lograr sus ingresos. La línea tampoco distingue entre las diferencias en los estatus y coberturas de los servicios de salud que implican variaciones significativas en los costos para las familias. Otro aspecto fundamental es que la línea no distingue entre los distintos precios de la vivienda entre áreas geográficas. También se señala que la línea es comparada con el ingreso antes de pagar impuestos. El punto más importante es que precisamente debido a los cambios en los estándares de vida en un tiempo tan prolongado se cuestiona seriamente la validez de una línea de pobreza actualizada por cambios en los precios nada más. Si la misma línea original fuera nuevamente calculada siguiendo el mismo procedimiento de aplicar el coeficiente de Engel, su costo actual sería muchísimo más alto. De acuerdo con los autores, precisamente debido a la importancia de la línea de pobreza como guía para las políticas públicas, si no se modifica con urgencia, cada día va perdiendo más su capacidad de informar a la opinión pública o ser de utilidad para la investigación o el diseño de las políticas.

La propuesta de renovación de Citro y Michael (1995) comprende los siguientes factores. La línea de pobreza debe estar formada por un presupuesto para tres categorías básicas: alimentos, vestido y vivienda (incluidos artículos del hogar y pago de servicios), más un pequeño presupuesto que permita cubrir otros gastos incidentales. Para derivar este presupuesto debe de usarse un promedio del gasto real de las familias en la sociedad en los tres rubros de acuerdo con el tamaño y el tipo de la familia y el área geográfica. El costo debe multiplicarse por una pequeña cantidad de 1.15 o 1.25 que permita satisfacer otras necesidades, como cuidado personal y transporte para asuntos personales no relacionados con el trabajo. Es importante resaltar que para el presupuesto en alimentación, vestido y vivienda no se propone calcular el coeficiente de Engel sino los costos totales en cada uno de los rubros.

El ingreso para comparar con este presupuesto debe calcularse después de excluir los pagos de impuestos y los gastos relacionados con el trabajo (como transporte, por ejemplo). También deben excluirse del ingreso a comparar los gastos en servicios de salud (tanto el pago de las pólizas del seguro de salud como cualquier otro gasto médico). La razón es que el gasto en salud varía mucho de una familia a otra de acuerdo con el tipo de cobertura de acceso a la salud que tenga y con su condición de salud. Por eso los autores proponen que no puede sumarse como una cantidad fija más a la medida de pobreza propuesta. También llaman la atención sobre el hecho de que desde que la línea de pobreza se estableció por primera vez ha habido cambios en algunas políticas que afectan el ingreso neto, como aumentos en los pagos del trabajador a la seguridad social, y esto nunca ha sido considerado por el gobierno para modificar su línea de pobreza.

Además, proponen la creación de indicadores paralelos para calificar si una familia tiene una adecuada cobertura en salud o si su salud se encuentra en riesgo por lo escaso de la cobertura. Estos indicadores deben cruzarse con la medida económica de pobreza. Sin embargo se recomienda que se mantengan separados.

Por último, Citro y Michael (1995) afirman que la política de actualización sistemática de la línea de pobreza es una de las partes más importantes de la misma. Una vez que la línea es trazada debe actualizarse cada año para dar cuenta de los cambios en el gasto familiar en un promedio de los últimos tres años en los rubros de alimento, vestido y vivienda.⁸ Asimismo, el panel propone que la medida debe revisarse regularmente cada diez años para mejorar el concepto de pobreza que está reflejando y actualizarse según el cambio en los patrones de consumo. Justamente porque los patrones de consumo no se mantienen estáticos, de esta manera se evitaría que perdiera contacto con la realidad social.

Después de este estudio, desde 1999 hasta la fecha el Census Bureau encargado de producir las estadísticas sobre pobreza ha considerado una medida experimental que calcula nuevas cifras de pobreza basadas en estas recomendaciones. Sin embargo esta medida no ha sido oficialmente adoptada como el criterio de pobreza (Townsend y Kennedy, 2004).

La razón puede encontrarse en la naturaleza misma de una línea oficial de pobreza. El propio gobierno puede obstaculizar el cambio porque implicaría destinar mayores recursos a la pobreza, ya que tanto el costo de la línea de pobreza como la cantidad de personas en pobreza resultarían mayores por este nuevo método.

El ejemplo de Estados Unidos alerta acerca del riesgo de contar con una línea oficial de pobreza entendida en términos fijos. Como se ha visto, es una línea sobre la cual existe un consenso académico de que ya no refleja la realidad de la pobreza en el país, pero sigue fungiendo como la línea oficial de pobreza. De acuerdo con Glennerster (2000, 7) un factor que ha influido en que no se hayan producido muchos cambios en la línea de pobreza es lo limitado de la discusión acerca del concepto de pobreza y los métodos de medición que tienen lugar en Estados Unidos. Si bien se han sugerido muchos cambios particulares, la discusión conceptual no parece ir mucho más allá. No al menos comparada con la riqueza de la discusión europea.