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 IMPLICACIONES PARA LA POBREZA DEL CAMINO ESCOGIDO EN MÉXICO: UN ANÁLISIS A LA LUZ DE LAS DOS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

Comencemos por analizar las lecciones que nos dejan las dos experiencias internacionales. En primer lugar existe un contraste entre la riqueza de la discusión en Europa, que ha influido para ampliar el horizonte gubernamental de la pobreza, con la falta de discusión y la rigidez de la visión oficial en Estados Unidos. El último es un camino peligroso de seguir porque la consecuencia es el estancamiento, como se demostrará a continuación, y México parece que lo está siguiendo. Salvo excepciones, se ha aceptado sin cuestionamiento la validez de la línea oficial de pobreza.

Definir la pobreza de una manera o de otra tiene implicaciones claras en términos de los resultados. Smeeding (2006) compara la pobreza en Estados Unidos con la pobreza en los países europeos usando la línea fija de Estados Unidos y una línea de pobreza relativa (50 por ciento de la media del ingreso). Para comparaciones internacionales es importante usar la pobreza como un concepto relativo porque los países tienen diferentes niveles de producto interno bruto per cápita. Por lo tanto, usar una medida absoluta tendería a producir niveles de pobreza muy altos en algunos países y niveles de pobreza muy bajos en otros (Smeeding, 2006).

El autor demuestra que usando 50 por ciento del ingreso medio como criterio, la línea de pobreza en Estados Unidos se incrementa considerablemente, dado que ese criterio corresponde al doble de la cantidad de dinero de la línea de pobreza oficial. En términos comparativos, usar la medida de pobreza relativa significa que la pobreza en Estados Unidos alcanza a 17 por ciento de la población, cuando por ejemplo en el Reino Unido sería de 12 por ciento para el año 2000. Sin embargo, cuando se usa la línea oficial de pobreza de Estados Unidos para el mismo año el orden se invierte. En ese caso la pobreza en Estados Unidos es más baja (8.7%)¹³ que en el Reino Unido (12.4%).¹⁴ Consecuentemente, la pobreza en Estados Unidos luce muchísimo mejor usando una línea fija que usando estándares relativos. De hecho, cuando se usa un estándar relativo, la pobreza en Estados Unidos es la más alta dentro del grupo de los países desarrollados (Smeeding, 2006, 9), como puede apreciarse en la última columna del cuadro 1.

Como nota Glennerster, mantener la medida de pobreza fija en Estados Unidos no importó mucho al principio porque los ingresos reales de las familias prácticamente no crecieron durante un periodo y entonces la línea de pobreza continuó siendo más o menos el mismo porcentaje del ingreso medio. Sin embargo, más recientemente ha importado más ya que los salarios aumentaron y la línea de pobreza era cada día más baja en relación con el ingreso familiar promedio. Alrededor del año 2000, como se mencionó arriba, esta línea era menos de un tercio del ingreso medio de los hogares. Lo que significa una medida mucho más dura de lo que era en los sesenta y una medida mucho más dura que estándares internacionales de pobreza, como el de la Unión Europea (2000, 4).

Una lección importante que puede extraerse de estas comparaciones es la propuesta de Glennerster (2000, 6-8) de que la pobreza debería de ser medida usando una variedad de estándares que permitieran la comparación de los resultados y poner éstos en perspectiva. En primer lugar una comparación de la pobreza actual con la pobreza en el pasado es válida. Por consiguiente, mantener alguna medida absoluta que permita establecer qué tan bien se encuentran los individuos ahora respecto a algún punto en el pasado resulta necesario. Por otro lado, la comparación con otros países es también necesaria para saber qué tan bien se encuentra un país respecto a las experiencias internacionales. Pero también resulta muy importante tener una medida de pobreza que refleje perfectamente la realidad social del presente. Sin embargo, tal flexibilización en la conceptualización de la pobreza sólo es posible cuando la noción de pobreza se encuentra abierta a la discusión y el cuestionamiento constantes. Otra vez, esto es algo que enseña la tradición europea.

Para el estándar de pobreza que refleje la realidad social del presente es preferible usar una medida relativa a la sociedad que una canasta de bienes y servicios. La canasta de bienes y servicios, incluso si logra ser suficientemente flexible como para ser actualizada de manera sistemática y para tomar en cuenta ciertas situaciones diferentes que pueden requerir más recursos para satisfacer las mismas necesidades (edad, discapacidad, enfermedad crónica, embarazo), de todas formas asume la pobreza como algo fijo, en el sentido de que sólo la refiere a una serie específica de satisfactores.

Por lo tanto, hay necesidades sociales que no están incluidas dentro de la línea de pobreza. Por ejemplo, después de las sugerencias de Citro y Michael (1995) para mejorar (considerablemente) la línea en Estados Unidos no se contempla tener una computadora y acceso a Internet, o pagar los costos de una línea telefónica. ¿Es el costo del teléfono una necesidad o no en la sociedad contemporánea? Si se considera que no lo es en general, ¿lo será específicamente como medio de comunicación vital para personas discapacitadas que no pueden trasladarse con facilidad? El uso de una canasta fija implica el riesgo, más que en el caso del otro enfoque, de excluir bienes y servicios básicos para la vida de los individuos, por lo que puede contribuir a negar oficialmente a los ciudadanos en pobreza la posibilidad de vivir una vida plena acorde con los estándares sociales existentes en un momento determinado. El método puede llegar a contradecir, por lo tanto, el principal postulado de Sen acerca de la importancia de tener libertad para decidir sobre la vida que se quiere llevar.

Resulta mucho más útil para abatir la pobreza conceptualizarla como la imposibilidad de poder pagar los costos que están asociados con vivir una vida normal en su propia sociedad (Townsend, 1979). Una medida relativa de ingreso tiene la ventaja de que está en relación con un porcentaje de aquello que constituye el ingreso normal en una sociedad. Esto no significa asumir automáticamente que todos los que están por debajo de esa línea son pobres, como se discutió antes, sino considerar en pobreza a aquellos individuos que cumplen ambas condiciones: se encuentran por debajo de esa línea de ingreso y además no están satisfaciendo necesidades consideradas normales para un ciudadano de esa sociedad. Sin embargo, el hecho de que el rasero para medir la pobreza esté relacionado con el ingreso promedio en una sociedad le brinda confiabilidad a la medida de pobreza porque implica el supuesto de que ese es el ingreso que responde a lo que es necesario para vivir en una sociedad de acuerdo con sus propios estándares, y son los individuos los que deciden cómo gastarlo en necesidades específicas, de acuerdo con sus características y preferencias.

Otra lección de la experiencia internacional es que las distintas conceptualizaciones de pobreza a su vez implican diferentes opciones de política para abatirla. La pobreza en su versión relativa, entendida también como exclusión social, implica implementar políticas para atacar factores más amplios que contribuyen a la pobreza. De esta manera, las políticas contribuyen al bienestar de grupos más amplios de la población y a evitar que estos grupos caigan en la pobreza. Para esta perspectiva es prioritaria una política de empleo y salarios, una política de seguridad social y políticas contra la discriminación, por ejemplo. La lógica detrás de esta concepción es un proceso más o menos permanente de compromiso hacia la creación de sociedades más igualitarias, porque se considera que esto tiene efectos fundamentales no sólo para reducir, sino para evitar la pobreza. El enfoque minimalista de subsistencia a través de la canasta de bienes y servicios, como no aspira a incorporar a los ciudadanos en pobreza como ciudadanos con un modo de vida normal en la sociedad, aplica generalmente políticas de focalización y políticas asistenciales, que pretenden garantizar solamente un nivel mínimo de subsistencia a los pobres. Dichas políticas tienden a tener menos éxito en la reducción de la pobreza porque no atacan la raíz del problema, es decir, el hecho de que la sociedad no otorga a ciertos grupos sociales los recursos suficientes para evitar la pobreza (salarios bajos, falta de protección de la seguridad social). La diferencia en el éxito de los distintos enfoques puede ser constatado mediante el cuadro 1, que compara la situación de pobreza y el efecto antipobreza de la política gubernamental en once países desarrollados.

La segunda columna de la tabla refleja la pobreza (número de individuos que viven por debajo de 50 por ciento de la mediana del ingreso) que se origina en el mercado si no hubiera ningún tipo de intervención gubernamental. La tercera columna da cuenta del porcentaje de esa pobreza original que es evitado a través de las políticas de redistribución amplias de los gobiernos. La cuarta columna se refiere al porcentaje de la pobreza original que se alivia a través de las políticas focalizadas contra la pobreza. La quinta columna refleja la suma de toda la pobreza que es reducida después de la intervención gubernamental. La sexta columna refleja el total de pobreza resultante en cada país. Los países se encuentran ordenados de acuerdo con esta última columna de mayor a menor pobreza.

La primera conclusión es que Estados Unidos es, de todos los países mostrados en el cuadro 1, el que reduce o evita menos pobreza a través de la intervención gubernamental. Sólo modifica 6.1 por ciento de la pobreza original del mercado. El promedio de los países europeos evita, con la intervención gubernamental, 16.76 por ciento. La mayoría de los países logra una reducción mayor de la pobreza total (con excepción del Reino Unido) a través de las políticas amplias (14.7 por ciento como promedio europeo) que de las políticas focalizadas (3.8 por ciento como promedio europeo). Eso contrasta fuertemente con el caso de Estados Unidos, que reduce solamente 3.8 por ciento por políticas amplias y 2.3 por ciento por políticas estrechas, por eso no resulta sorprendente su lugar como el país con mayor pobreza de todos los países industrializados que se muestran en el cuadro.

Otro punto fundamental que se desprende de la discusión internacional es acerca de las ventajas y desventajas de contar con una línea oficial de pobreza en un país. El debate sobre la conveniencia o inconveniencia de una línea oficial no es solamente técnico sino principalmente político. La existencia de una línea oficial de pobreza significa que el gobierno asume sin ambigüedades la existencia de la pobreza como problema público. La línea resulta útil para identificar a aquellas personas que necesitan ayuda porque viven en una situación que resulta inaceptable para la sociedad. Por lo tanto, cuando existe una línea de pobreza oficial existe confianza por parte de los gobiernos respecto a la magnitud de la pobreza en un país. Se asume que esa medida representa un consenso acerca de los ingresos mínimos que son necesarios en una sociedad o una visión oficial de expertos acerca de ese mínimo (Nolan y Whelan, 1996). En consecuencia, la opinión pública y la academia pueden evaluar el progreso del gobierno en la superación de la pobreza.

Sin embargo, este punto debe tomarse con precaución porque en la práctica una línea oficial es un reflejo de consideraciones políticas tanto como científicas (Lister, 2004). Por lo tanto, cualquier declaración sobre la pobreza basada en la línea oficial debe hacer explícitas cuáles son sus implicaciones.

Entre las desventajas de la línea oficial de pobreza se considera que ésta puede tener el efecto de consolidar la pobreza porque los individuos que viven justo arriba de la línea en una situación igualmente difícil no pueden reclamar que ellos también están experimentando serias privaciones y no tienen ningún derecho a reclamar ayuda gubernamental. Por consiguiente no son sujetos de atención de la política, lo que significa que tienen muy pocas posibilidades de salir de la pobreza (0 yen, 1996). Por otro lado, como se mencionó anteriormente, parte de la investigación empírica ha probado que no es adecuado ver la pobreza en términos tan esquemáticos. Más que una división clara entre aquellos que están excluidos y aquellos que están incluidos en la sociedad, lo que la investigación arroja es un continuo (Richardson y Le Grand, 2002; Burchardt et al., 2002; Whelan et al., 2002). La razón es que existe una dinámica de polarización social en la distribución de recursos que afecta también a la mayoría incluida (Levitas, 1998) pero que no se hace evidente porque el problema se construye solamente como aquel que afecta a los pobres.

Cuando no existe una línea oficial de pobreza la ventaja consiste en que existen más posibilidades de ampliar la discusión acerca de la pobreza, porque no existe una línea que tenga "la última palabra" sobre su extensión en un país. En este contexto podría resultar más factible desarrollar políticas amplias que tomen en cuenta qué mayorías sociales resultan afectadas por los mismos fenómenos. Sin embargo, si no existe un reconocimiento oficial de la pobreza se corre el riesgo de llegar al extremo de negar su existencia. Y el gobierno podría deshacerse de cualquier responsabilidad en la superación de la pobreza.

Después de analizar las dos experiencias diferentes de Estados Unidos y la Unión Europea se puede concluir que no sólo es importante tomar en cuenta las consecuencias políticas de contar con una línea de pobreza oficial. Algo fundamental en esta consideración es la manera en que la línea está construida. Si la línea de pobreza es fija, como en el caso de Estados Unidos, la existencia de una línea oficial puede conducir al peor escenario: la existencia de una visión oficial aceptada por el gobierno y el público en general que ha perdido el contacto completamente con la realidad social. Ello trae como consecuencia que la pobreza puede estar completamente extendida pero no es reconocida como tal. Por lo tanto no se van a tomar acciones efectivas contra la pobreza. En ese contexto es preferible no contar con una línea oficial de pobreza porque ese escenario al menos permitiría abrir la discusión. La mejor opción sin embargo sería tener una línea oficial relacionada con el estándar de vida normal en una sociedad, a través del establecimiento de un porcentaje del ingreso promedio. Eso significaría que la pobreza es reconocida de forma explícita por el gobierno y la opinión pública, y que la línea se mantiene permanentemente en consonancia con la realidad de la pobreza porque la actualización es intrínseca al método.

Con los elementos que nos deja la experiencia internacional es preciso volver sobre el tema de México. El procedimiento adoptado por la Sedesol para definir la pobreza es más parecido al concepto de subsistencia de Rowntree que a las ideas de Sen, como clama el documento (Sedesol, 2002). La Sedesol calcula la pobreza como los ingresos mínimos necesarios para satisfacer necesidades específicas como hace Rowntree, donde la alimentación se lleva la mayor parte de los recursos, y no a la manera de Sen, que considera que no se debe trazar una línea de pobreza muy ajustada que no tome en cuenta las variaciones personales en la satisfacción de esas necesidades porque existen diferentes habilidades para convertir ingreso en satisfacción de capacidades.

Si bien aparentemente la línea de pobreza de la Sedesol contempla más necesidades que la de Rowntree, como se muestra en el cuadro 2, en la práctica no es así. Rowntree suma los costos explícitos de satisfacer cada una de las necesidades que propone, mientras que la Sedesol usa un coeficiente de Engel extremadamente bajo, como se probó en la parte 3. De hecho, como muestra el cuadro, las necesidades incluidas en la línea oficial de pobreza son seis. Estas coinciden con la lista de las capacidades básicas de Sen. La diferencia, sin embargo, radica en que las últimas y más importantes en el enfoque de Sen -porque son las que capturan su idea acerca de la pobreza como falta de libertad para elegir- son las que no están presentes en la línea de pobreza de la Sedesol: vivir sin pena, participar en las actividades de la comunidad y tenerse respeto propio.

Usualmente, el principal problema del método de la canasta de bienes y servicios no es la manera en que se calcula al principio, ya que generalmente mantiene cierta conexión con el contexto social, sino la falta de actualización. Sin embargo, en el caso de México no ocurrió así. El principal problema de la línea oficial de pobreza en México radica en que nació sin contacto con la realidad de la pobreza, debido al procedimiento de circularidad usado para calcularla. Si la línea de pobreza falla en actualizarse durante un periodo, irá perdiendo cada vez más su relación con la realidad social.

Los elementos descritos en este documento demuestran sin ambigüedades que la línea oficial de pobreza en México escogió la vía estrecha en la definición de pobreza y no la vía de los estándares relativos a la sociedad. ¿Cuáles son las implicaciones en términos de políticas?

El enfoque minimalista de pobreza no ha probado ser muy exitoso en abatir la pobreza, como se discutió con anterioridad. La vía estrecha lleva por un camino de políticas que sólo ayudan a una pequeña parte de la población en extrema pobreza. Siguiendo estas concepciones la principal tarea del gobierno ha sido determinar el número correcto (lo más bajo posible) de población en pobreza, con vistas a otorgar alguna ayuda. La ayuda resulta insuficiente, como puede apreciarse a través del caso del Programa Oportunidades, dado que las cantidades de dinero que transfiere a los pobres no están en relación con la cantidad de dinero mínima que dicta la línea de pobreza oficial.

Por lo tanto, la política no resulta muy efectiva para aliviar la pobreza porque cae en un círculo vicioso. Por una parte, el gobierno no está en la capacidad de subsidiar a los pobres con la cantidad necesaria de recursos para ponerlos sobre la línea de pobreza porque es financieramente insostenible (se trata aproximadamente de la mitad de la población del país). Pero por la otra no se modifican de manera sustancial las condiciones que provocan la pobreza de sectores tan numerosos.

La experiencia europea, mucho más exitosa en controlar la pobreza que el caso de Estados Unidos, demuestra que si se quiere tener éxito en el combate a la pobreza se necesitan políticas de corte más amplio. Políticas más redistributivas cuyo blanco debe de ser lograr una mayor equidad social. Estas políticas no sólo ayudarían a los pobres reconocidos oficialmente sino que beneficiarían a sectores amplios de la sociedad, evitando que cayeran en la pobreza.

El caso mexicano, no obstante, optó por recorrer la vía que la experiencia de Estados Unidos ha demostrado que no es muy eficiente en mejorar la situación de pobreza. Sorprendentemente ni siquiera la experiencia sobre la discusión técnica de los problemas de la línea de pobreza en Estados Unidos fue considerada.¹⁵ Se prevé por lo tanto un entrampamiento en el futuro dado que la manera en que la pobreza se conceptualiza en México ha constituido más bien parte del problema y no un buen instrumento para abatirla.